社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区经济、政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。由民政部率先提出并逐步为中国各界普遍认同的“社区建设”所指社区，在上个世纪90年代，大致属法定的基层社区，即农村的乡镇和村民委员会，城市的街道办事处和居民委员会，也就是城乡基层政权和基层群众自治组织层次。或许正因为如此，国务院将“社区建设”职能划归主管基层政权和基层组织建设工作的民政部。它充分证明，最先由民政部门倡导最终纳入国家行政管理体系并逐步为社会各界接受的“社区建设”，其社区定位应为法定的社区，而不是专能的、更不是为开展某项活动而由有关部门人为划定的“社区”。

　　我国现阶段各地方兴未艾的“社区建设”所指的法定小型社区，主要指城市居委会和农村村委会层次；随着社区建设的发展，我国社区建设未来将可能提升到城市的辖区政府或街道办事处层次。具体应指城市辖区政府或街道办事处以下的基层社区在党和政府的支持和领导下，通过调整和强化社区自治组织和其他社区组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步。或者说，它是基层社区为不断强化基层民主自治，优化社区区位结构，不断完善与提高其功能，不断满足与提高社区成员生活质量的自我发展过程。

　　

社区建设的概念、特征与原则

　　

第一节　  社区建设的必然性

 　　 　　

　　　  我国作为经历了传统社会主义阶段的发展中国家，不仅与发达国家的社会转型过程有着不同的历史起点，面临着它们未曾有过的历史任务，而且，同时集中了它们在不同历史阶段上相继出现的多重问题。例如，从单一公有制向以公有制为主体的多种所有制经济过渡，从计划经济体制向市场经济体制过渡，就是发达国家未曾有过的历史任务，也是未经历传统社会主义阶段的大多数发展中国家没有的任务。又如，大量农民涌入城市和人口老龄化问题同时并存，也与发达国家不同。这些情况表明，当今中国的社会转型更加复杂，具有“叠加”性，从而要求城市社会整合机制必须实行根本性变革，必须把服务与管理相结合，必须建立能够容纳全方位变迁的整合框架。而能够容纳全方位社会变迁的整合框架的承接载体是社区，换句话说，社会转型要求社区成为社会整合的主要载体。社区的地位和作用伴随着社会转型日益提高。城市社区建设正是适应了社会转型期的需要，它以发展基层民主和群众自治为自己的重要目标，决定了它是21世纪的社会整合工程，成为这一时期的历史必然。这是因为：

　　　  第一，社会的转型，促进了市场经济的快速发展 　　

　　　  开展社区建设，是市场经济发展的迫切要求。一是市场经济使社会的流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量的“单位人”转为“社会人”；大量的农村人口涌入城市，打破了人人都在组织之中的格局。据有关部门统计，全国城市现有流动人口上亿人，下岗职工1200多万人，待业人员数以千万计，还有大量从事个体、私营企业人员处于松散的管理状态。人员的社会流动性增加，系统管理的弱化，使得计划经济体制的管理方式很难适应。二是随着企业改革的、经营机制的转换，企业办社会的职能、企业退休职工的管理、企业下岗职工的再就业和社会保障等，都将剥离到社会，由社区这个载体来承接。三是随着政府机构改革，职能转变，建立“小政府、大社会”，政府的许多社会职能、服务职能，将通过推动社区建设去承担。 　　

　　　  第二，开展社区建设，是提高居民生活质量的迫切要求 　　

　　　  随着经济的发展，群众富裕了，生活水平提高了，越来越讲究生活的质量。经济体制改革的深化，住房、医疗、养老、就业等体制的改革，城市居民居住社区的关系愈来愈密切。在社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面，群众的要求会越来越多。但是，目前许多地方跟不上形势发展的需要，不能满足群众多方面、多层次的需求。因此，提高居民生活质量，为居民创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，推动社区建设，拓展社区服务是最佳途径。 　　

　　　  第三，开展社区建设，是加快城市现代化进程的迫切要求 　　

　　　  改革开放以来，我国城市化进程大大加快，城市数量和城市人口快速增长，城市基础设施日益完善，高楼大厦不断崛起，新区开发方兴未艾。俗话说，城市“三分建、七分管”。管理是重要的，而管理重点在基层。但是，目前普遍存在居委会管辖范围过小，不能形成“规模效益”，造成社区管理不顺和社区资源难以共享等弊端；城市管理手段、管理政策和市民素质离现代化的要求相差甚远，一些陈旧的、落后的观念，自觉或不自觉地在阻碍着城市现代水平的提高。只有加强社区建设，才能提高城市的管理水平，提高城市居民的整体素质和文明程度，从而加快城市现代化的步伐。

 　　

第二节　  社区建设的含义及特征

 　　 　　

　　　  一、社区建设的基本概念 　　 　　

　　　 社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程， 也是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程，还是我国社会基层组织结构重组和社会资源整合的过程。 　　 　　

　　　  二、社区建设的主要特征 　　 　　

　　   概括而言，社区建设具有以下主要特点： 　　

　　　 1．社会性 　　社区建设是一项社会性的工作。它既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。它的社会性主要表现在以下几个方面：一是党政组织发挥着领导或主导作用。党是我国社会主义现代化事业的领导核心，自然也是社区建设的领导核心。在党的方针、路线的指引下，各级政府机构承担着制定和实施社区建设政策和社区建设规则，完善社区建设制度，推动社区建设工作，并在其中协调居民、社团和企事业单位之间的关系等等职责。二是社区建设工作面向整个社区，面向社区成员，为社区组织和成员提供多方位、多样化的服务。社区居民委员会和各种社会团体是党和政府联系广大居民群众的桥梁、纽带，发挥着骨干或中介作用。三是社区建设工作需要全社会的参与，辖区单位与社区居民的共驻共建是社区建设的基础工程。没有社会各部门和社会各种力量的广泛参与，仅仅依靠政府的行政力量，社区建设就会成为无水之源、无本之木。 　　

　　　  2．群众性 　　社区建设是一项群众性的工作。主要表现为：一是社区建设的基本原则是以人为本。社区居民的基本利益和实际需求是社区建设的出发点和立足点。这是社区建设的根本所在。二是社区居民的参与是社区发展的坚实基础。社区居民的参与热情越高，社区的发展越快，社区工作开展得就越好。三是社区建设工作必须是全体居民对其所生活的社区形成认同感、荣誉感、归属感与参与感，即社区意识。只有使社区居民真正树立起社区意识，才能增强居民对社区的向心力和凝聚力，才能促进社区建设和社区发展。 　　

　　　  3．地域性 　　中国的城市社区是一种地域性的社会生活共同体，因此，社区建设也具有突出的地域性特征。其主要表现为：一是社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区问题，为本社区成员提供多样化服务。二是社区建设的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和群众、组织。三是社区建设的活动范围主要局限于本社区之内，并在一定程度上受本社区地理环境条件的制约。因此，社区建设在中国不可能有一个统一的模式，必然是因地制宜，多种模式并存。 　　

　　　  4．综合性 　　社区建设是一项综合性工作，而不是特指某一方面的工作。其表现为：一是社区建设工作涉及面很广，它包括拓展社区服务、美化社区环境、强化社区治安、繁荣社区文化、推进社区卫生。二是社区建设既然是一项综合性工作，所以评估社区建设工作的标准也不是单一的，或固定不变的。而是要根据社区群众满意不满意等多种标准来评估。三是社区建设工作是一种多学科的集合体，既有社会学，也有人口学、政治学、环境学、管理学等等。开展社区建设的工作，要求社区工作者必须掌握多方面的知识。四是社区建设的工作方法是多样的，既有一般的方法，也有特殊的方法；既有经济手段，也有行政手段和社会手段。只有采取多种方法和手段，社区建设才能达到预期的目的。 　　

　　　  5．计划性 　　社区建设的计划性表现为：一是社区建设是一项有计划的社区变迁。人们认识和掌握了社会变迁的客观规律，制定社区建设计划，推动社区发展的过程，就是社区变迁。因此，社区建设的计划，必须符合变化着的客观实际。符合客观规律的社区建设计划是可行的，照这种计划去做，就会达到预期的目的；反之，违背客观规律的社区建设计划，是空想的计划，照这种计划去做，就会受到惩罚。二是社区建设作为有计划的社区变迁，是人的自觉的主观能动性的体现。这不仅体现在对社会和自然发展规律的认识去计划社区的变迁，对社区未来的发展目标以及达到这个目标的措施做出决策，以减少盲目性，增强自觉性，从而推动社区建设和社区发展。三是社区建设必须从社区实际出发，制定长期、中期、短期的计划。严格地说，长期计划是一种规划。因此，必须在大量社区建设调查的基础上制定出符合社区实际情况，具有自己特色的总体发展计划。当然，这种社区的总体发展规划，又必然受到整个国家的经济社会发展规划的制约。 　　

 

第三节　  社区建设的原则

 　　 　　

　　　  一、国内理论界对社区建设原则的阐述 　　 　　

　　　  奚从清先生在《社区研究——社区建设与社区发展》一书中提出社区建设的指导原则有五个：一是区域发展原则，主要指从社区实际出发，根据社区的特点和发展需要，发展具有本地特色的社区建设事业。二是群众参与原则，指在政府的指导和帮助下，发动和组织社区内的各个单位和居民群众参与社区建设工作。三是协调发展原则，主要指社区依靠自身的力量，通过社区建设以促进经济、社会的协调发展。四是自我发展的原则，指社区在政府的指导下，充分利用本社区的资源，广泛动员社区的力量推进社区建设和发展的进程。五是利益共享原则，是指通过协调社区内各个单位和居民群众的利益关系，使辖区单位和居民群众都能受益，利益共享。 　　在社区建设的实践过程中，各个地区也提出了不同的社区建设的基本原则。沈阳市沈河区在1999年制定的《社区建设实施方案（试行）》中提出，本区开展社区建设的基本原则是：以人为本，服务社区；围绕中心，协调发展；重心下移，强化基层；以块为主，各方参与；因地制宜，积极探索。海口市振东区在1999年制定的《社区建设实验区工作实施方案》中提出，本区开发社区建设的基本原则有：政府主导，条块结合的原则；以人为本，服务社区的原则；共驻共建，社会参与的原则；资源共享，突出特点的原则。等等。 　　 　　

　　　  二、社区建设原则的制定 　　 　　

　　　  根据我国社区建设的实际情况和我国的基本国情，我国城市社区建设具有五项基本原则：一是以人为本、服务居民。坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。二是资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业单位等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。三是责权统一、管理有序。改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。四是扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。五是因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实际出发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手，有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。 　　 　　

　　　  三、社区建设原则的实现 　　 　　

　　　  在社区建设中如何实现以人为本的原则，是社区建设发展的关键所在。在社区建设中，坚持以人为本，就是要把满足社区居民的合理需求作为工作目标，按照社区居民需要什么就做什么，这里既包括物质方面的，也包括精神方面的，以人为本的原则，要求我们要有对人民负责的精神，要真正了解人民的需求所在，要真心实意地为人民服务。 　　

　　　  以人为本，在作为我国城市社区建设的重要原则提出之前，已作为社会发展战略，由联合国开发计划署提出。1990年，该署在吸收各种有关注重人的发展的思想基础上，发布了其第一个人文发展报告。这一报告提出，应把人的需要、期望和选择放在一切发展活动的中心。1993年，该署又进一步阐明了发展的含义，提出发展是“人的发展，为了人的发展，由人去从事的发展”。“没有人，就没有发展”。“不能使人过上好的生活，并且使人不能真正发挥他们的创造，表达和参与能力的发展，不是真正的发展”。强调“以人为核心，把人作为发展行动的出发点和归宿”。从上可知，以人为本，就是要把人作为核心和本源，以满足人的需要、促进人的全面发展为导向，开展工作。 　　

　　　  以人为本，是社会发展的必然选择。以人为本的战略是在吸收经济增长战略的教训后提出的。第二次世界大战后，世界各国尽管经济制度、经济体制和经济发展水平存在很大差距，但有一个共同点，就是把经济增长等同于发展，把国民生产总值和国民收入的增加以及实现工业化当作发展的主要内容。在20世纪50年代至60年代，这种单纯或片面追求经济增长发展战略的实施，的确获得了不少经济成就，但也引发了资源严重耗竭、粮食严重短缺、生态环境严重破坏、社会财富严重分化等全球性问题。在中国，50年代后期的“大跃进”，盲目追求经济增长到了极致，结果事与愿违，不仅导致物质上的奇缺，而且将人的思想也染上了浮夸不实的作风。以经济增长为中心的发展仅关注发展的手段，但无视发展的目的，无视普通民众的需要。 　　

　　　  以人为本，是社区建设的根本目标决定的。我国的社区建设，是在社会主义市场经济不断发展的情况下开展起来的，是适应社会主义市场经济发展的需要提出的。市场经济的发展，使社区成为人们除工作、学习以外的重要活动场所，人们生存和发展的重要基地，人们切身利益的重要载体。无论人们如何更换工作岗位，但居住的社区却是相对稳定的。因此，社区在人们生活中的地位和作用越来越突出。加强社区建设，就是要依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量。社区建设的这一根本目标，要求它必须以人为本，只有这样，才能不断改善生活环境和质量，提高人的文明素质，实现人的全面发展。 　　

　　　  以人为本，是我们党的宗旨的要求。我们的宗旨是全心全意地为人民服务，是代表最广大人民的根本利益。不断提高生活质量，实现全面发展，既是最广大人民的根本利益所在，也是我们党的事业所在，也正是我们的工作目标和内容。 　　

以人为本就要改进工作作风，切实了解社区居民的需求。社区居民的需求，有些是共同的，有些则因文化层次、经济水平、健康状况、年龄性别、兴趣爱好等不同而有所差异。要为社区居民提供优质服务，不仅要了解社区居民的共同需求，也要掌握社区居民的不同需求。这就要求改进工作作风，经常深入到居民之中，倾听社区居民的呼声，通过各种有效的方式，掌握社区居民的需求情况，以使根据实际需求情况及其变化，确定和调整服务项目，提高服务质量，改进工作方式。 　　

　　　  以人为本就要建立满足居民需求的机制。有了为社区居民服务的责任心，知道了社区居民的需求还不够，还需要建立一种新的、有效机制，来切实为社区居民提供服务，确保满足社区居民的需求。事实证明，实行“四个民主”就是行之有效的办法。四个民主，除民主选举外，还有民主决策、民主管理和民主监督。民主决策，就是社区内部的事务由居民来决策。由于决策是社区居民自己民主做出的，它必然要体现多数居民的需求和利益。民主监督，既有社区领导人对社区居民的监督，也有居民对社区领导人的监督，还有社区居民的互相监督。作为社区领导人，有责任从社区居民的整体利益出发，对个体居民的行为实施监督。对社区领导的监督，就是看他是否执行了居民民主做出的决策，是否是为居民的利益做事。互相监督则是监督对方不要做损害自己特别是大家利益的事情。实行四个民主，不仅可以选出代表社区居民自己利益、满足社区居民自己需求的社区领导人，而且建立起一种机制来保障社区居民的需求得到满足，利益得到体现，社区居民还可以在参与四个民主的过程中锻炼、提高和发展自己。